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TU Berlin

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Standpunkte

Menschenwürde und verdeckte Armut

Freitag, 16. Dezember 2011

Warum sich das Bundesverfassungsgericht erneut mit den Sozialhilferegelungen befassen muss

von Johannes Münder

Anfang des kommenden Jahres 2012 werden die Regelsätze für den Bezug von Hartz-IV-Leistungen, auch Arbeitslosengeld II genannt, erhöht. Sie stellen die Grundsicherung für Arbeitssuchende dar. Doch schon jetzt ist klar, dass sich das Bundesverfassungsgericht (BverfG) mit diesen Neuregelungen befassen müssen wird. Eine erste Verfassungsbeschwerde ist bereits anhängig. Der Grund ist, dass sich der Gesetzgeber bei der Neuregelung auf ein Gesetz bezieht, das in seiner Erstfassung vom Bundesverfassungsgericht als "mit der Verfassung nicht vereinbar" bezeichnet wurde und das in seiner nachgebesserten Zweitfassung, die schließlich dennoch verabschiedet wurde, immer noch die Frage offen ließ, ob es den sehr detaillierten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts überhaupt entspricht. Es handelt sich um das "Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch". Zu dieser Frage hat unser Fachgebiet im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung ein ausführliches Rechtsgutachten erstellt und dabei festgestellt, dass eine ganze Anzahl von Regelungen dieses Gesetzes in unterschiedlicher Weise mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des BverfG nicht vereinbar sind. Die Erkenntnisse aus dieser rechtswissenschaftlichen Untersuchung seien im Folgenden kurz benannt:

Das BVerfG ging davon aus, dass sich aus dem Menschenwürdegrundsatz des Artikels 1 im Grundgesetz zusammen mit dem Sozialstaatsprinzip, das ebenfalls im Grundgesetz verankert ist, ein individuelles, einklagbares Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ergebe. Das verpflichte den Gesetzgeber zur Schaffung konkreter Rechtsansprüche auf existenzsichernde Leistungen. Bei der Ermittlung der Regelleistungen sei nun der Gesetzgeber in nicht verfassungsgemäßer Weise und ohne sachliche Rechtfertigung von den Strukturprinzipien des sogenannten Statistikmodells, das er zur Grundlage seiner Regelsatzbemessung gemacht habe, abgewichen. Folgerichtig seien die von der Regelleistung abgeleiteten Regelleistungen ebenfalls nicht verfassungsgemäß ermittelt worden. Das gelte insbesondere für das aus der Regelleistung abgeleitete Sozialgeld für Kinder. Allerdings könne der Umfang der Leistungen für das menschenwürdige Existenzminimum nicht unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet werden, vielmehr obliege es dem Gesetzgeber, diesen Leistungsanspruch zu konkretisieren. Hierbei habe er einen Gestaltungsspielraum. Bei der Konkretisierung habe der Gesetzgeber in einem transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf realitätsgerecht die existenznotwendigen Aufwendungen zu bemessen, die gefundenen Ergebnisse fortwährend zu überprüfen und weiter zu entwickeln. Der Gesetzgeber müsse darüber hinaus die Methoden und Berechnungsschritte, die er zur Bestimmung des Existenzminimums eingesetzt habe, nachvollziehbar offen legen, um die verfassungsgerichtliche Kontrolle zu ermöglichen. Das aktuelle Rechtsgutachten ergab nun, dass verschiedene Regelungen des derzeit gültigen Gesetzes mit den bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben unvereinbar sind.

1. Was braucht ein Haushalt wirklich?

Die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) ist im Rahmen der sogenannten Statistikmethode verfassungsrechtlich grundsätzlich akzeptabel. Doch es gibt Einschränkungen bei der vollständigen Erfassung des tatsächlichen Ausgabeverhaltens. Die EVS gibt Aufschluss über das  Ausgabeverhalten innerhalb von drei Monaten. Dabei werden aber bestimmte Ausgaben nicht hinreichend erfasst. Das gilt vor allem für Gebrauchsgüter von höherem Wert, die nur in größeren Abständen gekauft werden, zum Beispiel die sogenannte "weiße Ware" wie Kühlschränke, aber auch Fernseher, Fahrräder und dergleichen.  Diesbezüglich ist die EVS nicht geeignet, Bedarfe zu erfassen. Insbesondere ist die ausgabenbasierende EVS als Grundlage methodisch ungeeignet, verlässlich zu ermitteln, wie groß der Bedarf an solchen Gütern ist, die zum menschenwürdigen Existenzminimum gehören, jedoch nur in größeren Zeitabständen angeschafft werden müssen.

2. Verdeckte Armut

Zur Vermeidung von Zirkelschlüssen muss laut BVerfG sichergestellt werden, dass die Referenzgruppen, die für die Ermittlung der Regelbedarfe zu Grunde gelegt werden, "statistisch zuverlässig über der Sozialhilfeschwelle" liegen. Dies ist von besonderer Bedeutung bei Personen, die Ansprüche auf Leistungen der Grundsicherung oder der Sozialhilfe haben, diese jedoch nicht wahrnehmen. Im Gesetz wurden nun nur die Personengruppen ausgeschlossen, die tatsächlich Leistungen beziehen, die  potenziellen Bezieher aber wurden nicht ausgeschlossen. Der näherungsweise Ausschluss der sogenannten "verdeckten Armut" wäre aber durchaus möglich gewesen, wenn auch nicht vollständig. Es liegen empirisch erhobene Daten vor, die darauf hinweisen, dass etwa 40 Prozent der Sozialhilfe beziehungsweise Grundsicherungsleistungen nicht in Anspruch genommen werden. Die Zugrundelegung dieser Daten wäre der verfassungsrechtlichen Anforderung, dass die Referenzgruppe statistisch zuverlässig über der Existenzsicherungsschwelle liegen muss, deutlich besser gerecht geworden, als die jetzige völlige Nichtberücksichtigung der sogenannten verdeckten Armut. Es muss also  konstatiert werden, dass der Nichtausschluss dieser verdeckt armen Haushalte mit dem verfassungsrechtlich verbürgten Recht auf menschenwürdiges Existenzminimum nicht vereinbar ist.

3. Welche Haushalte gezählt werden

Wenn Haushalte unterhalb der Schwelle des Existenzminimums ausgeschlossen sind, stellt sich die Frage, wie viel Prozent der verbleibenden Haushalte für die Berechnung der Regelleistungen heranzuziehen sind. Das Gesetz hat die Haushalte nach ihrem Nettoeinkommen geschichtet und bei Einpersonenhaushalten die untersten 15 Prozent sowie bei Familienhaushalten die untersten 20 Prozent zu Grunde gelegt. Bei den Haushalten Alleinlebender erscheinen die zu Grunde liegenden Daten ausreichend. Bei den Familienhaushalten, die für die Berechnung des Regelbedarfs für Kinder herangezogen wurden, ergibt sich jedoch, dass die Regelbedarfsberechnung, die ebenfalls auf der EVS basierte, statistisch nicht signifikant ist. Problematisch sind dabei insbesondere  die kleinen Gruppengrößen bei speziellen Sonderauswertungen - beispielsweise zum Bedarf an Verkehrs- und Kommunikationsdienstleistungen. Mit dem großen Anteil von Subgruppenauswertungen als Referenz für Kinder ist daher die Heranziehung der untersten 20 Prozent von Familienhaushalten unvereinbar mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmungen zur Festlegung des menschenwürdigen Existenzminimums.

4. Kindererziehende Erwachsene haben einen anderen Bedarf als Alleinstehende

Damit hängt auch die Bestimmung des Bedarfs für Erwachsene in Familien zusammen. Hierzu wurden nämlich nicht die Ergebnisse der Auswertung der Familienhaushalte herangezogen. Vielmehr wurde der Bedarf von Erwachsenen beim Zusammenleben mit Kindern aus den Ergebnissen der Einpersonenhaushalte abgeleitet. Doch "kindererziehende" Erwachsene haben aufgrund ihrer Erziehungsaufgaben einen anderen Regelbedarf als Alleinstehende. Die derzeitige Bestimmung des Bedarfs berücksichtigt dieses jedoch nicht.

5. Der "interne Ausgleich" funktioniert nicht

Das Statistikmodell beruht darauf, dass sich mit den Beträgen, die sich aus der Gesamtheit der Aufzeichnungen ergeben, der durchschnittliche existenzsichernde Bedarf gedeckt werden kann. Das individuelle Ausgabeverhalten spielt dabei keine Rolle, denn das Modell ermöglicht einen "internen Ausgleich" für die jeweiligen Empfänger der Regelleistungen. Durch diesen "internen Ausgleich" genügt das Statistikmodell auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Nun hat aber das BVerfG zugelassen, dass der Gesetzgeber normativ bestimmte Bereiche ausnehmen kann. Das hat der Gesetzgeber getan, zum Beispiel bei Alkohol und Tabak. Insofern vermischt sich also das empirische Statistikmodell mit dem ehemaligen normativen Warenkorbmodell. Eine solche "Aushöhlung" des reinen Statistikmodells ist wegen der Funktionsweise des Statistikmodells aber nur begrenzt möglich. Die Grenze ist dort erreicht, wo der interne Ausgleich nicht mehr hinreichend sichergestellt ist. Die vom Gesetzgeber normativ vorgenommenen Abschläge bedeuten bei Alleinstehenden zum Beispiel, dass sie nur 72 Prozent der Gesamtausgaben der Referenzgruppe erhalten. Bei Kindern liegt das Ergebnis bei 75 bis 81 Prozent der Gesamtausgaben der Referenzgruppe, je nach Altersgruppe. Hier wäre es erforderlich gewesen, dass der Gesetzgeber darlegt, wie trotz dieser Ausschlüsse noch ein interner Ausgleich möglich ist. So hat es das BVerfG gefordert. Doch das ist nicht erfolgt.

Über diese zentralen Punkte hinaus gibt es noch weitere verfassungsrechtlich problematische Aspekte, die sich an vielen Stellen auf die fehlende Begründung durch die Gesetzgebung beziehen, ebenso wie auf das sogenannte Bildungs- und Teilhabepaket für Kinder und Jugendliche. An diesen grundlegenden Problemen wird auch die am 1.1.2012 stattfindende Regelsatzerhöhung bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) und in der Sozialhilfe (SGB XII), die für alleinstehende Erwachsene zehn Euro ausmacht, nichts ändern. Weitere gerichtliche Auseinandersetzungen sind also zu erwarten.

Die Studie:

Münder, Johannes: Verfassungsrechtliche Bewertung des Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 24.03.2011 - BGBl. I S. 453 in: Soziale Sicherheit - Extraausgabe September 2011, 65 ff.

Der Autor:

Prof. Dr. jur. Johannes Münder leitet das Fachgebiet Sozialrecht und Zivilrecht in der Fachgruppe für Politikwissenschaft und historisch-politische Bildung des Instituts für Kunstwissenschaft und Historische Urbanistik der Fakultät I Geisteswissenschaften der TU Berlin. Seine Arbeitsschwerpunkte im sozialrechtlichen Bereich sind das Recht der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) und das Recht der Existenzsicherung, insbesondere die Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) und die Sozialhilfe (SGB XII).
Johannes Münder wurde zum Ende des Wintersemesters 2009/2010 emeritiert.

Quelle: Hochschulzeitung "TU intern", 12/2011

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